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马国立,团队首席律师。
毕业于山东大学法学院,法学学士学位,山东省律师协会农村和城镇化建设委员会委员、济南市律师协会行政诉讼委员会委员、“中国十大土地律师”、法律创新论坛讲师、山东广播电台《周末说法》特约嘉宾,
山东鲁泉律师事务所副主任,高级合伙人。
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尹中卿:中国的城镇化道路仍面临诸多挑战
作者: 浏览量:208 发布时间:1899-12-30


尹中卿:中国的城镇化道路仍面临诸多挑战


2012128日上午9时,第二届中国城市管理高峰论坛在河南开封开幕。论坛将结合十八大精神,研讨未来中国城镇化发展中的政策方向与发展战略,2013年中国宏观经济政策走势,绿色金融体系建设、河南“三化”协调发展道路、创新土地利用及管理方式、社区建设及服务模式等和中国新型城镇化紧密相关的话题。同时以开封新区的发展实践为蓝本,并将开封运粮河项目的城市创新作为具体探讨课题。

    [全国人大财经委员会副主任尹中卿]很高兴来到河南开封,来到七朝古都,刚才肖社长说是一千年国家最发达的城市,来参加第二届中国城市管理高峰论坛。两年前在上海崇明岛我也有幸参加了第一届论坛。今年4月中旬我们全国人大财经委员会和农业委员会曾经来到河南调研,先后到了郑州、新乡、洛阳、平顶山、濮阳和许昌,来调研河南的新型城镇化建设和新型农村社区建设,回去之后向中央提交了调研报告。我们认为河南省提出新型城镇化和新型农村现代化建设,新就新在跳出了传统的就城市讲城市、就城镇讲城镇、就农村来讲农村的传统观念,在实践中探索出了一条从根本上破解我国城乡二元结构,有序推进农业转移人口市民化的途径和路子。

    十天前也就是1126日,国家发展改革委员会印发了经国务院批准的中原经济区规划。按照这个规划,除了河南全境18个地市,还涉及到安徽、河北、山西等地区的市县区,涵盖区域面积接近29万平方公里,涵盖人口将近1.8亿。这个中原经济区规划再次强调走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化道路,这与十八大报告关于推动工业化和城镇化良性互动,城镇化和农业现代化相互协调的精神是完全一致的。我们知道党的十八大报告对走中国特色新型城镇化道路进行了部署,李克强同志最近两年专门组织力量对今后时期的城镇化建设进行了很深入的专题研究。前不久,他专门发了一篇文章,就把城镇化作为未来五年甚至更长时间中国经济发展的重中之重,也作为转变经济发展方式、调整经济结构、扩大有效需求的一个最主要的平台和途径。十天前也就是1126日,国家发展改革委员会印发了经国务院批准的中原经济区规划。按照这个规划,除了河南全境18个地市,还涉及到安徽、河北、山西等地区的市县区,涵盖区域面积接近29万平方公里,涵盖人口将近1.8亿。这个中原经济区规划再次强调走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化道路,这与十八大报告关于推动工业化和城镇化良性互动,城镇化和农业现代化相互协调的精神是完全一致的。我们知道党的十八大报告对走中国特色新型城镇化道路进行了部署,李克强同志最近两年专门组织力量对今后时期的城镇化建设进行了很深入的专题研究。前不久,他专门发了一篇文章,就把城镇化作为未来五年甚至更长时间中国经济发展的重中之重,也作为转变经济发展方式、调整经济结构、扩大有效需求的一个最主要的平台和途径。

    所以我认为这次论坛把十八大精神与新型城镇化放在一起的创意很好。今天我想就农业转移人口机制谈几点看法。我们知道改革开放30多年来,我国的城镇化建设取得了显著成就。城镇人口从1978年的1.72亿人增加到了去年年底6.9亿人,这就将近7亿人,城镇化率从1978年的17.92%,就是不到18%,经过33年上升到51.27%,也就是说城市人口首次过半,短短三十多年我国就走过了英国用了220年,美国用了100年,日本用了50年所达到的城镇化发展阶段,也就是城镇人口在全部人口中间过半。这一成就来之不易。但我们也要清醒地看到,长期以来各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设,过分地注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚,把农业的转移人员仅仅当做生产者、当做劳动力,而不愿意接受他们本人和他的家属进入城市成为市民。结果导致了现在比较严重的城镇化滞后于工业化,很多专家统计,我们国家的城镇化速度与工业化的进程相差15个百分点,人口的城镇化严重地落后于土地的城镇化,大量的土地已经划成了市区,但是大量的人口并没有相应成为市民,至少还有两亿多农业转移人口,甚至还不包括他们的家属,进城工作居住,但却无法真正地融入城市的真正生活,所以专家把这种城镇化叫做半城镇化或叫伪城镇化。去年就有专家对这个问题进行了分析,认为我们将近7亿常住人口中间,实际有将近一半还不是真正的城市市民。

    这些问题如果处理不好,特别是第二代农民工就是进城务工的新生代农民工,也就是农业转移人口他们本来可能就是在城市出生的,他们也不可能再回到祖辈和父母所居住的农村,这些新生态农民工如何把他们真正融入到城市中间呢?解决这些问题已经是当务之急了,如果处理不好,就会阻碍城镇化的进程,甚至会落入世界上一些国家所谓的中等收入陷井。实际上城镇化或者城市化它不仅连接了工业和农业,也连接了城市和农村,涉及到居民的生产方式、生活方式的根本改变,涉及到人口、土地、和资金这三种重要资源要素在农业与非农产业,在城市和农村在我们的东部、中部和西部之间怎么合理地配置,就是人、地、钱,人口是指劳动力,土地和资本或者资金。目前,我们国家城镇化正面临着进一步深入发展的历史机遇期,很多专家估计在今后的20年或30年,我们还会有每年将近一个百分点的空间,也就是说要达到现在发达国家70%80%的城市化率,那么我们现在还有将近30年的发展空间。所以我们必须在今后一个时期按照十八大的要求,坚定不移地走中国特色新型城镇化道路,从单纯的城市化转向新型的城镇化,从土地的城镇化转向人口的城镇化,创新农业转移人口的市民化机制,就是如何把符合条件的进城务工的农民、农业转移人口或者农民工及其家属把他变成真正的城镇居民和城市居民,努力提高城镇化的质量,使城乡居民公平地共享城镇化发展成果,那么我认为有这么几项工作:

    第一项工作就是要创新农业人口有序转移机制。努力实现基本公共服务和社会保障全覆盖,这是十八大报告提出的提法,我们原来叫广覆盖,现在提出全覆盖。广覆盖再广也还会有一部分人进不来,十八大提出全覆盖就是不分差距,城镇化绝对不是单纯的城市空间的扩张,也不能简单地追求统计数据的城镇化率,我们现在的统计数据的城镇化率它是按照在城镇连续居住超过6个月,就把他当成城镇化、城市人口。这里边不仅包括了户籍在本地的人口,也包括户籍在本地的农业人口,还包括了外地虽然是城镇户籍但却是外地的到大城市漂着的人,也包括外地的农业人口,所以这样的城镇化率仅仅是统计数据上的,就是我们刚才讲到的6.91亿人,51.27%的城镇化率实际上是一个伪命题,真正地提高城镇化的质量,我们更紧迫的不是盲目地扩大城区,不是盲目地追求统计数据上的城镇化率,而是要更加紧迫地把实践人口的城镇化作为我们的主要任务,就是实现农业转移人口把他转化为市民,这就要以存量带动增量,先解决现在两亿多农业转移人口已经进城了还没有办法落户的问题,没有办法享受同城同等待遇的问题,然后再解决新进入城市的人口,用存量优先,然后带动增量的解决,有序地推进农业转移人口市民化的进程。做到这一点那就要推进户籍制度改革和人口迁移体制改革,逐步建立城乡一体的居住政策,以举家迁徙和新生代农民工为重点,以就业年限或者居住年限,或者参加社保的年限这三者为基准,就是一个按照你就在本地有稳定工作的时间,再一个在城市拿到常住人口居住证多长时间,还有参加社会保险的时间,来加快放开在中小城市和小城镇落户的限制。我们今年4月份来调研,河南的一些城市已经对中小城镇的落户限制做了规定,然后就要逐步放宽大中城市,特别是地级市、省会市这种落户的限制,再逐步放开特大型的城市包括北京、上海这样的落户限制,来引导和促进符合条件的农业转移人口在城镇落户定居。

    第二个工作是要推进公共服务和社会福利体系的改革。逐步实现农业的转移人口进城落户后在子女教育、文化休闲、医疗卫生、就业服务、劳动报酬、住房租购方面与城镇居民享受同等待遇,促进城市的基本公共服务和社会福利均等化。引导农业转移人口不断地提高就业能力、生存能力和竞争力。通过改革收入分配制度特别是在初次分配中间应当从过去单纯注重效率转变为既注重效率,也要注重过程,就是说农民工在打工过程中也要逐步提高工资,使农民工或者进城务工人员、农业转移人口真正地靠劳动报酬和产业发展来逐步融入各类城市和小城镇。第三个工作是要推进社会保障制度改革。逐步地将进城的农业转移人口纳入到社会保障体系,尽快地实现社会保险关系,特别是养老保险、失业保险在不同统筹区里的转移接续和不同制度间的衔接转移,不断提高统筹层次,逐步实现社会保障全覆盖。这是第一项任务,就是关于创新农业人口的有序转移机制。

    第二项任务是解决农村土地流转承包的机制,积极破解城乡二元结构和城市内部的二元结构。城镇化建设需要占用土地空间,近年来一些地方的摊大饼方式来简单扩大城市规模,大量的农业转移人口进城之后它的宅基地常年闲置甚至出现了空心村,甚至一些地方承包的土地也荒废了,乡村建房、城镇租房,农民工把他自己获得的大量钱跑到大家又盖了房子,但是又没有人住,大量的城乡建设用地规模这些年不减反增,所以提高城镇化质量必须强调要集约地利用土地,这就要优化土地结构,统筹开展土地综合整治,扩大空间的配置范围,积极推进城乡建设用地的增减挂钩。第二要打通城乡土地转化的渠道,要统筹城乡发展。河南省提出要统筹城乡发展,鼓励农业转移人口进城后要用农村承包土地换城镇户口、换社会保障、换社会福利和公共服务,用农村的宅基地和房屋换城镇住房,这是城乡土地转换渠道的有效办法。第三是要加快征地制度改革,逐步缩小现在通行的征地范围,规范征地程序,解决好被征土地的农民转移到城市后就业、住房、社会保障问题,保障对征地农民的长远生计。前不久我们召开座谈会,很多地方的专家谈到现在虽然讲同地同价,国有土地和集体土地要同地同价,但现在农村土地转移到国有土地,国有土地转变为建设用地过程中既有补偿不到位的问题,也有补偿过度的问题,就是在边远的地方一些铁路、高速公路、机场、南水北调这些大型项目建设中对农民利益土地的征用补偿没有到位。在大城市城中村改造中,一些城郊农民毫无差别地享受了很优厚的补偿,补偿了三四套房子,而且补很多钱,使现在城市建设的成本不合理,急剧的上涨,而这种收益被城中村和城镇郊区少部分农民占有,但是他们又拿去挥霍,并没有转化为生产资本,这是现在很严重的问题。


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