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马国立,团队首席律师。
毕业于山东大学法学院,法学学士学位,山东省律师协会农村和城镇化建设委员会委员、济南市律师协会行政诉讼委员会委员、“中国十大土地律师”、法律创新论坛讲师、山东广播电台《周末说法》特约嘉宾,
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仇保兴谈中国新型城镇化发展模式
作者: 浏览量:159 发布时间:1899-12-30


仇保兴谈中国新型城镇化发展模式

 

1984年,我在温州最大的县乐清县当县委书记,乐清没有资源或者区位优势,不靠近香港,改革之初我们基础不好、也没有本金,甚至有半数人都生活在贫困线之下。然而就是在这种情况下,从乐清走出了正泰、德力西这样全国知名的工业电器企业,百万温州人用自己的双手和智慧创造了“温州模式”,促成了温州经济的崛起。现在中央提出建设新型城镇化,新型城镇化与传统城镇化之间有哪些区别?要如何应对城镇化进程中面临的危机与挑战?在这个问题上,我有一些基层工作的感受和多年来的思考,和大家分享。

 

   总体规划不能一刀切

 

   谈到新型城镇化,首先的问题就是如何制定“新型城镇化中长期发展规划”,这是推进改革的总体规划,也是目前相关主管部门正在积极研究的问题。我认为,改革初期,小平同志正是总结了基层农民的创造,推行农村联产承包责任制,真正抓准了农业、农村发展的自身规律,带来了农村生产力的大爆发。改革开放三十多年来,中国最大的成绩实际是“摸着石头过河”,实现了自下而上的创新和对旧制度的突破。创新必然是根据实际情况,自下而上的改革尝试。任何脱离实际的、一刀切的顶层设计,都是不可取的。

 

   因此,我认为“新型城镇化中长期发展规划”的设计需要坚持三个原则:

 

   第一,借鉴发达国家推进城镇化方面的历史经验和教训,既然我们有后发优势,就要避免走弯路、犯同样的错误。当然,我们也要清楚的认识到,借鉴并不是照搬。中国有特殊的国情,比如发达国家的现代农业道路是建立在化学农业、能源农业基础上的大农业,这一点在我国大多数地方就行不通。

 

   第二,推进改革要以务实为导向。当前遇到什么问题,就研究解决什么问题。

 

   第三,中长期发展规划的制定宜强调价值观和目标导向,不能细化和“一刀切”。中国地域差异很大,各地的问题也不尽相同,因此中长期发展规划应该从价值观和目标导向方面明确改革的总体方向。推进新型城镇化就像一条漂泊在汪洋大海中的航船,中长期规划明确了前进的方向,前进的路线可以是迂回和多样的,以经验和务实为桨,将基层的创新能力和资本结合作为动力,实现我们的改革目标。

 

   新型城镇化不能犯的四大硬性错误

 

   事实上,在城乡发展问题上有四种模式:

 

   一是城乡相互封闭式发展模式。认为在城镇化过程中,城市会像一个吸血鬼,把农村的人、资源、财物都吸收了,却把污染留下,造成农村的萧条,所以城乡必须要相互隔离。但这种模式在实践中从来没有成功过。

 

   二是城市优先发展模式。这种模式在非洲、拉丁美洲有过长期的实践,其理论依据是《华盛顿共识》,即城乡发展模式必须依据金融自由化、资产私有化及政治民主化等。事实是农村土地的私有化就会导致大量失地农民涌向大城市,造成大城市恶性膨胀,越过人口增长的刘易斯拐点之后,长期的衰退接踵而至。这一发展模式导致拉美陷阱的出现和非洲经济的发展困境。一方面,由于土地私有化使大量的失地农民迁移到城市来,找不到工作,在城市周边形成大量的贫民窟。联合国2005 年度报告《贫民窟》中就调查了非洲和拉丁美洲的贫民窟状况,城市60%-70% 土地被贫民窟占据,产生了非常严重的社会动乱、投资环境恶化等问题。另一方面,由于农村劳动力过度转移,造成了农产品歉收和严重的饥饿问题。

 

   三是城乡同质化的发展模式。在美国,机动化和城镇化同时发生。当时恰逢美国出于冷战需要防原子弹,缩减城市规模,诱导人们住到郊区去,再加上国家补贴高速公路的大规模建设,导致城市低密度地蔓延,演变成“车轮上的城镇化”。

 

   四是城乡差别化协调发展的模式。典型的例子是欧盟的一些国家如法国,及亚洲的日本。欧盟国家及日本的农村人口高度集聚在历史形成的村落之中,并伴有开阔的原野和田园风光,同时把历史的积淀和带有地理标志的优质特色农产品生产等结合在一起。如法国香槟地区所有生产发泡果酒的人都可以共享香槟酒这个品牌;同时,香槟地区的农村都是古色古香的,成为迷人的旅游胜地。日本的情况类似,日本每年有千分之一的人被农村高质量的生活所吸引,回到农村定居,其产业结构直接从农业走向服务型经济发展的绿色道路。

 

   因此,借鉴先行国家的经验、教训,并考虑到中国的国情,我们的中长期发展规划除了明确推进新型城镇化的相关原则外,也应该明确哪些硬性错误在各地的改革探索和实践中是不能发生的。

 

   第一个错误,就是大中城市优先论,城镇化布局失衡。从国际经验来看,采取城市优先发展模式的拉美、非洲等国家,大城市之外就是农村,这样的经济传递效率是极低的。而对于美国、澳大利亚等移民国家来说,由于国内大量的土地上没有原住民,因此可以直接掠夺土地资源发展城市。中国是非移民国家,我们不可能学习这种经验,不能将新型城镇化理解为发展越来越多的大中城市,更不是要用城市、工业来消灭农业、农村和农民。作为非移民国家,中国未来强有力的经济发展后劲要基于大中小城市在数量上有一个正态分布,协调发展。用大城市带动中城市,中城市带动小城镇,小城镇服务周边农村的辐射模式,合理布局。

 

   第二个错误是城市蔓延,即城市发展分散、低密度、依赖汽车向郊区外围蔓延。这个模式是美国人创造的,其原因就是美国的机动化和城镇化是同时进行的。先是最早拥有汽车的白人中产阶级迁往郊区寻找更好的生活环境,然后蓝领阶层等有能力的普通民众也迁往近郊,早期郊迁的中产阶级则到更远的郊区寻觅新居,随后新的工厂区、办公园区都加入了郊迁的行列。在一百年的城镇化过程中,美国的城市人口密度下降了四倍,目前还在不断地蔓延。这种城市蔓延,消耗了大量农田和自然资源,现在一个美国人的汽油消耗量相当于五个欧盟人的总和,这对解决能源危机、气侯变化等生态问题,都是不利的。不幸的是,中国的城镇化与机动化也是同在进行,如果我国也采取这种模式,让城市蔓延、患上汽车依赖症,那么能源消耗会更大,所有的耕地都将变成停车场和道路。因此,最好的途径就是紧凑型城市。紧凑到什么程度比较合理呢?我个人推荐新加坡,也就是每平方公里城区人口密度一万人,其中包括公园、绿地等城市生态系统。

 

   第三个错误是城镇化只给农民一张单程票,有去无回。对于城镇化的路径是让农民用宅基地和承包地换城市户口,这点我是最不赞同的。如果城镇化是劳动力转移在先,就业安排在后,长期没有工作、又不能回归农村的人就将城市的部分地区变成贫民窟。一旦一个国家出现城乡间人员不能自由流动的时候,整个体制就僵化了。比如说出现金融危机,失业人数激增,就可以让失业人口去农村务农。现在江浙一带有大量城市人居住到农村去务农,有些是因为城市生活成本巨大,有些就是生活方式和环境的选择。这种潮流在法国、日本和韩国都出现过。

 

   同时,我们要考虑到老龄化对城镇化的影响,我曾与法国的建设部长讨论过这点。这种可以叫做“衰退的城镇化”,衰退并不是坏事,进入老龄化社会之后一部分人愿意回归农村,会在某种程度上实现城乡的均衡发展。根据他的研究和世界先行国家城市化的经验来看,城镇化率基本都停留在65%,中国作为一个家庭观念较重的非移民国家,在农村居住的人口比例也许会超过移民国家。也就是说,城镇化没有那么大的潜力。在进入老龄化社会之前,我们也许还有十年左右的时间实现城镇化率的增长。

 

   第四个错误就是土地彻底的私有化,这一点是最危险的。现在有一种倾向是将土地确权到每户农民,然后实现土地流转,认为只要土地一流转,所有问题就都解决了。事实上,有些国家在中世纪以前土地还是属于贵族的,农民没有权利买,但在中国历史上土地就是私有可以买卖的。所以,土地私有化并不是农民致富的途径,台湾土地私有化后的一项研究无情地告诉我们,土地私有后反而粉碎化、碎片化。一下子有那么多农民的土地变现、投入市场,土地就会急剧贬值。贬值的结果一是农民获得的利益,也许就是一张去城市的火车票钱,二是地主拥有土地,在阿根廷一个地主可能拥有比州政府更多的土地,但他并不会考虑大规模发展农业,而是看中土地未来的增长潜力、囤积土地等候变卖。这是很危险的,可能既毁了农业,也毁了城市化。

 

   国内还有一个问题,北方是强政府,土地公有的程度比较高,南方是弱政府,所以土地基本是属于半公半私的。我们举个例子,比如广东,当地的农民将所有的土地都租给外资办工厂,他们什么都不做,获得了土地资本,并因此变成了食利阶层,广东的经济其实是一种加工品经济。而浙江人在土地上很难获得收益,因此只能创业、搞投资,所以从某种程度来说,是草根经济。从长远来考虑,如果一个国家的人都不用创业、创新,就能获得物质享受,那么就会陷入中等收入国家陷阱。很多研究将人均专利数作为是否陷入中等收入国家陷阱的一项考量指标,韩国是一个最好的例子,它的人均专利数是全世界人均专利数平均数的16 倍。曾经陷入中等国家陷阱的巴西是世界平均的0.2 倍,中国现在是世界平均的0.6 倍。

 

   任何一个国家,哪怕是资本主义国家也在限制财产性收入的比例,设定财产所得税、土地所得税、遗产税等等,所以我们在这个问题上也应该有一个正确的价值判断。因此,回到我们第一个问题上,推动新型城镇化的一项原则应该是调动人的积极性,把人的创新、创业的精神激发出来。

 

   激发小城镇活力是中国经济未来的关键

 

   小城镇的活力,它的作用和地位对中国经济未来的影响极大,因此我认为,加强小城镇的财政投资,是我国城镇化中后期扩大内需的新战场和最有效的途径之一。而小城镇建设具体就应该包括以下几个方面:

 

   第一,编制一个科学的总体规划,建立相关的管理机构。我国绝大多数小城镇都已经编制了总体规划,但普遍质量欠佳,本次修编的重点是加强低碳生态宜居方面的调整。同时尽快建立基本的规划管理机构,配备技术人员,具有一定的管理手段与实效。

第二,设计一套较为完善的污水垃圾处理、安全供水、道路、绿化市政设施。目前我国小城镇普遍缺乏污水收集管网,污水处理收费制度也为空白,应尽快利用财政部与建设部联合推行的城镇污水管网以奖代拨的奖励制度加快修建。与此同时,以特许经营权转让为基本模式,引入社会资本和采用适用技术加快修建小型污水处理厂,确保安全供水和生态环境。

 

   第三,是实现一套“三网合一”的先进通讯电视网络。现代“三网合一”的通讯电视网络具有成本低、网速高、能耗低等优异特性,但就是因为行业壁垒和体制障碍在城市里推广难度极大,所以借助绿色小城镇建设,可以尽快在小城镇广泛推开,以“农村包围城市”,让居住在小城镇的居民网速先快起来,直接享受最新通讯技术的成果。在此基础上将规划和市政数字管理、数字文化馆、科技馆、图书馆及社区学校都逐步建设好,以达到多用信息技术、少耗能和耗财,建设节约型社会的目的。

 

   第四,是配备一套与太阳能、风能、生物质能和小水电站相融合的新能源供应体系。小城镇服务于农村,也具有就近利用农村丰富的桔杆等生物质能源的传统优势,再加上小城镇周边闲置土地较多,有利于发展风能、太阳能等可再生能源,如再配合具有地方风格的节能农户建筑和星罗棋布的小水电站,就可以形成价廉物美的小型新能源供应体系。除此之外,在农村也有条件推广节能廉价的电动自行车和电动农用车。这些新型电动交通工具可起到电力负荷波动较大的可再生能源均衡蓄电作用,可谓相得益彰。该新体系一旦得以推广,就可以有效缓解我国的石油进口情况,减少温室气体排放。

 

   第五,建立一个“无假货”超市,并逐步实现全国城乡联网。由于相应法规建设的滞后和管理模式转轨,国内正处于伪劣商品的高发期。在大中城市大力围剿伪劣商品的同时,缺乏城市居民的高文化水平,并对伪劣商品辨别能力较低的广大乡村农民和小城镇居民则深受伪劣假冒商品泛滥之苦。当务之急是在每个小城镇中引入一家具有较高信誉、全国联网、城乡一体化的“无假货”超市。这既能造福小城镇居民,也能迅速扭转小城镇伪劣商品泛滥危害农民的局面。除此之外,现代超市也能起到收购当地农产品、指导小城镇周边农民实行“一村一品”绿色种植的科技推广龙头组织作用。

 

   第六,编制一个乡土化的绿色抗震农居建设规范。当前小城镇建筑质量低下,抗震性能差,无地方特色,严重影响人居环境和可持续发展能力。今后几年,一定要着眼于农村气候特点和当地传统农房结构,以县为单位从下而上,形成一套能指导农民建房的技术规范、图册,以及相应的工匠队伍,以提高居民住房质量,并逐步形成独特的城镇风格。

 

   第七,组建一支能服务周边农村发展“一村一品”的新型农业合作组织团队。小城镇生存发展的生命力在于能为周边农村提供一家一户“干不了、干起来不合算”的产前、产中、产后服务。通过新型合作组织的培育,形成“规模化”服务效益,并通过“一村一品”促进当地农业现代化。


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