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毕业于山东大学法学院,法学学士学位,山东省律师协会农村和城镇化建设委员会委员、济南市律师协会行政诉讼委员会委员、“中国十大土地律师”、法律创新论坛讲师、山东广播电台《周末说法》特约嘉宾,
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中国土地改革怎么走?
作者: 浏览量:208 发布时间:1899-12-30

中国土地改革怎么走?

                   转载                                                        2016-03-11 08:41:18                

                                                                       

中国土地改革怎么走?

土地改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化,开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场,最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。  

一、背景条件:土地改革为何势在必行?

中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点:二元分割、政府垄断和非市场化配置。

第一,   所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的,采取了完全不同的两种所有制制度。

城市土地属于国有,地方政府享有建设用地的处置权,出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权,但是在农地转为非农用时,农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

第二,   所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。

并依据不同的土地使用用途,采取不同的土地出让方式,主要形式有三种:(1)经营性用地是实行招拍挂的形式入市;政府以公共目的使用的土地通过划拨的形式入市;工业用地在2004年之前是以协议的形式出让,2004年之后名义上是采取招拍挂的形式出让,但事实上还基本是根据成本价格出让。

第三,   所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度为确保粮食安全,中国实施了最严格的耕地保护制度,通过计划手段保护18亿亩耕地红线。

建设用地的供给则实施严格的指标控制,即按照土地利用总规划(规划期为15年)、城市总体规划(规划期为10年)、城市新增建设用地规划(规划期为1年),确定土地供应和利用计划,并严格按照计划征收、储备土地,最终通过不同方式实现土地的供应出让。

由于中国土地所有权和产权制度的二元分离,这使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同两个概念。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结,也是一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾,这集中表现在三个方面:

第一是城中村的法外不集约利用。

中国城乡结合部地区的土地是当前土地使用效率最为低下,但有面临法律冲突最为剧烈的地段。按目前的制度安排,城市土地是国有的,农村土地属于集体所有,但是在城乡结合部地区的广大土地,是在城市范围内,而又属于集体所有。这些土地按照宪法规定,应该收回国有,但政府又拿不出那么多钱来征地。

第二是工业用地的利用效率低下。

目前,中国城市中工业用地占比过高,既未实现集约利用,又挤占城市宜居空间。

第三是过度依赖土地财政所带来的金融风险。

中国地方政府进行的城市建设的融资是依靠于土地抵押和政府信用。在2013-2015年间,是政府土地抵押贷款的还款高峰期,土地出让金的收入甚至成为了地方政府偿债的资金来源,宏观经济波动所造成的低价下降和购地减少会造成政府偿债能力的迅速降低。

因此,考虑到这些突出的问题,某种程度上,中国现行的土地制度的可持续性已经变弱,处于不改不行的地步,需要在改革上给予优先的考虑和安排。

二、改革思路:市场化是土地改革的主线索

仔细梳理十八届三中全会关于土地改革的总体部署,可以发现,使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地改革的主线索,围绕这个线索,也可将土地改革的内容用三个关键词加以概括:市场化、收益分配、分类处置。

第一是市场化。

这表现在几个层面:

1)在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

2)缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。

3)稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能,这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。

第二是收益分配。

这表现在几个层面:

1)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式,转向参考土地市场市价补偿,那么将会显著提高农民的收益。

2)赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

3)允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式。

第三是分类处置。

这里的含义是三中全会所确定的土地改革方案事实上是一个分类改革的方案,具体而言:

1)对于耕地,既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变,同时也坚持农地农用的基本原则未变,改变的重点是集中式耕地经营的方式上,方向是实现农业的规模种植和现代农业。

2)对于农村集体所有经营性用地,则提出在符合规划和用途管制前提下流转,这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。经营性用地流转的范围实质上是受限的。

3)在农地向非农建设用地的转换环节,目前实行的征地和土地招拍挂机制没有改变,只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿,这意味着交易环节,地方政府对土地市场的干预仍然较强。

三、改革影响:寻找新的土地红利

尽管中国的土地市场距离真正的市场化仍然道路漫长,但三中全会已经沿着这个方向开启了新的征程,也必将会产生一系列影响,在某种程度缓解当前中国土地制度的矛盾,并有望产生新一轮的改革红利。

第一,农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束,也有助于提升土地使用的经济效率。

从增量角度评估,中国的建设用地占比仍偏低,而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供的空间。从存量角度评估,目前处于城市拓展区范围之内,但在产权属性上仍是集体所有的存量建设用地,虽然是工商业或住宅(小产权)用途,但是使用效率普遍较低,如果能够在新的改革方向之下重新配置这部分土地,不仅可以提升土地的使用效率,也可以释放出更多的城市用地,而且这部分土地已经处于城市之中,其经济价值更大。总体看,集体建设用地流转空间极为广阔,可缓解城市土地指标的约束。

第二,集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构,表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升,这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。

通常,不同发展阶段、不同的城市功能定位以及不同的城市发展规划都会导致城市建设用地的配置结构呈现规律性变化。更为重要的是,城市建设用地结构的变化事实上反映的是城市的转型,在工业化和城市化的中后期阶段,大城市或中心城市通常会成为工业的总部经济中心和生产性服务业中心,占地面积较大的工厂则逐步外迁,导致城市中心工业用地比重逐步下降。

具体到中国的情况,目前来看,北京、上海、深圳、天津等一线发达城市正逐步过渡到这个阶段,城市建设用地中工业用地的比例会日益减小,住宅、商业和基础设施的用地比例将增加,而且在农村集体建设用地流转和工业外迁两个力量的叠加驱动下,新增的工业用地将主要集中在大城市的周边或郊区集体建设用地上。

第三,尽管集体建设用地流转部分缓解城市土地指标紧张的约束,但未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。

普遍的看法是中国的城镇化进程主要是土地面积的扩张,人口扩张速度相对较慢,这导致土地使用效率的偏低。因此,在这种情况下,在未来一段很长的时间内,中国土地城镇化的核心问题将从数量扩张过渡到效率扩张。

第四,围绕土地增值收益分配的改革则可能为农民工带来一定程度的财产性收入,从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。

转移人口与城市居民的最大差距在于财产差距,财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产,而是财产无法通过市场途径变现。农民的财产为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权,这三类财产若能市场化变现,人均资产性收入将会明显增加,可以在很大程度上覆盖转移成本。此外,若能按照三中全会所指引的方向,在土地增值收益的分配环节,适度提高耕地占用、宅基地流转的增值收益分配比例,那么农村转移人口市民化问题的成本压力就没有想象的那么大。

第五,耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件,下一阶段,中国农业生产经营方式的转变将成为新的亮点。

截至2011年底,全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩,其中已经流转的总面积为2.28亿亩,流转面积同比增速达22.1%;在改革政策的推动中,按照2011年的流转面积和流转增速简单框算,中国将于2020年前实现耕地全流转

耕地流转和规模经营的目标是农业劳动生率的扩张、生产成本的下降和农作物质量的提升。从国际对比来看,中国的农作物单产仅仅低于作为发达国家的美国、英国和日本,远远高于印度和巴西,是世界平均水平的1.6倍,规模种植本身不仅难以增加,甚至有可能减小单产。而且中国的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍,远远高于美国和英国,规模经营并不会带来农资使用总量的增加,但是会带来使用结构的变化。因此,规模经营的关键是通过生产和管理方式的机械化来实现劳动生产率的提升,目前中国的农业劳动生率是日本的1%、美国的20%、世界平均水平的50%,提升空间较大,尤其是收割领域。


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